Проактивность государственных услуг: потенциал, риски и правовые условия успеха

| Издательский дом ДЕЛО |

Москва | 2023

Э.В. Талапина, В.Н. Южаков,  
Д.Ю. Козяр (Двинских),  
А.А. Ефремов, И.А. Черешнева

Проактивность 
государственных  
услуг: потенциал,  
риски и правовые 
условия успеха

УДК 342.7
ББК 67.400.7
     П78 

Рецензенты

Миронова А. А. —  руководитель направления Центра  
разработок «Государство для людей» Аналитического  
центра при Правительстве РФ, канд. социол. наук

Черемисинова М. Е. —  старший научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных 
исследований законодательства,  
зав. Центром научных изданий Института законодательства  
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, канд. юрид. наук

Талапина, Э. В., Южаков, В.Н. и др.
Проактивность государственных услуг: потенциал, риски и правовые условия 
успеха / Э. В. Талапина, В. Н. Южаков, Д. Ю. Козяр (Двинских), А. А. Ефремов, 
И. А. Черешнева. —  Москва: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2023. — 
202 с. — ISBN 978-5-85006-478-5

В книге описан проактивный подход к оказанию госуслуг, дана оценка 
его внедрения в России и предложены решения в области правового регулирования 
данного вопроса, позволяющие учесть интересы граждан в сфере 
защиты персональных данных, с одной стороны, и обеспечить выполнение 
госфункций —  c другой.
На основе классификации правовых режимов сформулированы предложения 
по формированию правовой модели обработки данных в интересах 
предоставления проактивных государственных услуг с учетом разноуров-
невых изменений в системе правового регулирования. Особенностью предлагаемой 
модели является то, что она учитывает как активные намерения 
органа, предоставляющего услугу, так и субъективные права заявителя —  обладателя 
данных.
Внедрение проактивного режима оказания государственных услуг следует 
рассматривать и как отдельное направление, требующее системного 
правового подхода, включая коррекцию общего правового фона в интересах 
продвижения цифровизации (урегулирование понятия и режима обработки 
больших данных), и как более четкую реформу законодательства об оказании 
государственных услуг.

УДК 342.7
ББК 67.400.7
ISBN 978-5-85006-478-5

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2023

П78

Содержание

Введение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Проактивные услуги как ударная сила цифрового 
государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2. Проактивность: понятие и типы проактивных 
государственных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

3. Проактивные государственные услуги в России 
и за рубежом  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Пенджаб: проактивные решения в борьбе с коррупцией . . . . 25
Эстония: как приблизить госуслуги к людям . . . . . . . . . . . 26
Тайвань: стратегия перехода к проактивному государству.  .  . 39
ЕАЭС: что внедряют соседи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Россия: «Государство для людей» (отечественный путь  
перехода к проактивным госуслугам) . . . . . . . . . . . . . . . 50

4. Мелкая моторика проактивного режима . . . . . . . . . . 63
Что должно уметь проактивное государство . . . . . . . . . . . 63
Чему нужно учиться для оказания проактивных госуслуг. . . . 80
Упражнения для мелкой моторики:  
как развить проактивные навыки государства . . . . . . . . . . 86

5. Не хлебом единым: что кроме развитых  
компетенций требует проактивный режим? . . . . . . . . .113
Ни нашим ни вашим: как проактивный режим заставляет 
выбирать между частной жизнью и госфункциями . . . . . . 113
Что такое информационное самоопределение  
и почему оно важно для становления правовых  
основ проактивных государственных услуг .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 114

Способен ли гражданин самостоятельно определять  
уровень проникновения государства в частную жизнь?  . . . 128
Информационное самоопределение и новые границы  
частной жизни .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 136

6. Новая правовая модель проактивного режима оказания 
государственных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141
Матчасть: понятие правового режима обработки данных . . 141
Дифференциация правовых режимов обработки данных для 
оказания проактивных государственных услуг.  .  .  .  .  .  .  .  . 149
Правовые аспекты обработки данных при оказании  
проактивных государственных услуг физическим  
и юридическим лицам, индивидуальным  
предпринимателям и самозанятым . . . . . . . . . . . . . . . 156
Концепция правового регулирования проактивного  
режима . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175

Литература  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187

Введение

В современном мире набирает популярность концепция 
проактивного государства, которое в упреждающем 
порядке удовлетворяет потребности своих 
граждан. Происходит это при активном использовании (
и во многом благодаря) цифровых технологий  
обработки больших данных, автоматизированных 
систем принятия решений и др. 
Особенно ярко это ощущается в сфере госуслуг, 
которые государство может предоставлять в упреждающем 
режиме. В нашем исследовании мы определили 
такие госуслуги как проактивные. По содержанию 
они являются классическими, однако режим 
их оказания принципиально новый – они сформированы 
на основе валидных (достоверных) данных 
государственных реестров, подготовлены заблаговременно 
к моменту поступления или пролонгации 
ранее сделанной заявки на их предоставление и оказываются 
в момент вступления в силу этой заявки 
вследствие наступления определенного жизненного 
события. 
Несмотря на имеющийся опыт оказания подобных 
услуг, процесс предоставления государственных 
услуг в упреждающем (проактивном) режиме нормативно 
не урегулирован, а его концептуальные основы 
практически не исследованы. 

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков и др.

Решение данных на первый взгляд утилитарно- нормотвор-

ческих задач на самом деле связано с глубоким организационным 
и философским переосмыслением уровня погружения государства 
в неприкосновенные ранее аспекты частной жизни. 
Неаккуратное отношение к регулированию сфер, где благодаря 
новым технологиям граждане получают возможность более 
удобного взаимодействия с государством, но при этом лишаются 
контроля над приватной информацией, может привести 
к накопительному размыванию прав граждан на частную жизнь, 
и решение таких проблем постфактум станет фактически невозможным. 

Целью настоящей монографии авторы полагают освещение 
феномена проактивного, или упреждающего, оказания госуслуг, 
состояние его реализации в России и выдвижение идей правового 
регулирования этой новой для привычной реальности сферы. 
В процессе изложения мы осветим ряд теоретических, концептуальных 
и практических аспектов проактивного оказания госус-
луг, позволяя читателю глубже погрузиться в тематику и найти 
ответы на следующие вопросы:

1) Что понимают под проактивным режимом оказания государственных 
услуг, что отличает его от классического реактивного 
режима и чем он полезен гражданам и государству?

2) Как проходит внедрение проактивных технологий в России 
и мире и насколько отечественные органы государственной 
власти (ОГВ) готовы к их внедрению? С какими проблемами 
государство сталкивается в процессе перехода к упреждающим 
технологиям и какие шаги нужно предпринять, 
чтобы их нивелировать? 
3) Почему персональная и частная информация становится 
крайне чувствительной темой для внедрения проактивных 
технологий? Где пролегает новая граница между частной 
жизнью и исполнением государственных функций и почему 
информационное самоопределение становится критическим 
рубежом в защите частной жизни? 
4) Какая правовая архитектура позволит равным образом защитить 
права человека на частную жизнь и обеспечить до-

Проактивность государственных услуг

ступ государства к персональным данным в степени, достаточной 
для реализации возможности предоставлять услуги 
в проактивном режиме?

Новизна положений, изложенных в книге, определяется отсутствием 
сложившегося регулирования процесса предоставления 
государственных услуг в упреждающем (проактивном) режиме, 
а также практической неисследованностью концептуальных основ 
данного процесса. Предлагаемый материал полезен для разработки 
соответствующего направления государственной политики 
в области цифрового государственного управления и для 
формирования системного представления о проактивном режиме 
оказания госуслуг, в свете чего может быть интересен как для 
специализированных органов государственной власти, так и для 
широкого экспертного и академического сообщества. 

1. Проактивные услуги  
как ударная сила цифрового 
государственного управления

Роль государства в процессе перманентных административных 
реформ постоянно меняется. Правительство 
обретает новые функции и утрачивает некоторые 
старые, однако незыблемым ожиданием 
остается повышение эффективности предоставления 
государственных услуг. Цифровое государственное 
управление как нельзя лучше отвечает общественным 
запросам в этой части. 
Растет потребность в продолжении поиска пути 
повышения производительности труда при одновременном 
удовлетворении потребностей граждан. 
Возрастает спрос на использование странами выделенных 
на цифровизацию ресурсов все более эффективным 
образом. В государственном секторе укрепляется 
важность удобного предоставления услуг, 
а для будущего государственного сектора именно 
проактивное электронное управление имеет самые 
реальные перспективы. 
С точки зрения последних представлений о про-
активности можно говорить о том, что к органам 
государственной власти все чаще предъявляются 
требования о продвижении государственных услуг 
к гражданам в противовес исходящей от граждан 
инициативы по получению услуги. Гражданин 

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков и др.

не должен обращаться за информацией или получением государственной 
услуги к органам государственной власти, напротив, 
последние должны упреждающе (проактивно) и беспрепятственно 
предоставлять услуги гражданину [1]. Например, 
проактивная услуга может быть «запущена» при наступлении 
определенного жизненного обстоятельства (вступление в брак, 
рождение ребенка или открытие нового бизнеса). 
При этом, основываясь на теории жизненного цикла, предполагается, 
что граждане планируют свои действия и поведение 
на протяжении всей жизни (жизненного цикла), а также помимо 
прочих факторов учитывают свои потребности и нужды в зависимости 
от возраста [2]. В экономике эта теория помогает спрогнозировать 
взаимосвязь между уровнем благосостояния и пенсионными 
накоплениями. Кроме того, в зарубежных исследованиях 
отмечается, что жизненные обстоятельства (например, вступление 
в брак или развод, рождение ребенка, покупка нового недвижимого 
имущества или продажа старого) – это такие ситуации, 
при которых людям необходимы разнообразные государственные 
услуги. В свою очередь к бизнес- событиям относятся такие 
ситуации, когда субъекты предпринимательской деятельности, 
включая самозанятых граждан, взаимодействуют с публичными 
службами или органами государственной власти (например, подача 
налоговой декларации, получение разрешения на осуществление 
отдельных видов предпринимательской деятельности) [3]. 
Когда мы говорим о проактивности, то имеем в виду пре-
вентивность, или опережение,  что-то, относящееся к будущему, 
в противовес реактивности, под которой подразумевается ответ 
или обратная реакция на  что-либо [4]. При этом единое и общепризнанное 
понятие проактивной государственной услуги отсутствует 
в том числе ввиду того, что концепция проактивно-
сти в контексте государственного сектора изучена недостаточно. 

2. Проактивность:  
понятие и типы проактивных 
государственных услуг

Под проактивными государственными услугами 
понимаются государственные услуги, оказываемые 
в особом упреждающем режиме, когда все процедуры 
по подготовке госуслуги выполняются органами 
госвласти без участия со стороны гражданина, 
превентивно, а триггером для оказания госуслуги 
становится наступление жизненного события, фиксируемого 
в госреестрах. Существование такой системы 
возможно в рамках цифрового государства, 
когда госорганы имеют всю полноту данных для получения 
сигналов о необходимости подготовки гос-
услуги и для ее оказания.
В российской науке государственного управления 
и юридической науке не сложилось единого понимания 
и типологии проактивных государственных 
услуг. В опубликованных работах рассматривается 
сам принцип проактивности [5, 6, 7], проактивное 
оказание государственных услуг как направление 
цифровизации [8], проактивная форма оказания государственных 
услуг [9]. При этом активное использование 
данных в государственном управлении, 
в том числе для оказания проактивных государственных 
услуг, учитывается при оценке цифровой 
трансформации государственного управления [10] 
и его цифровой зрелости [11].

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков и др.

12

Таким образом, требуется теоретическое осмысление того, 
является ли проактивность неким общим принципом государственного 
управления и соответственно требуется ли его нормативная 
институционализация [12], выступают ли проактивные 
государственные услуги отдельным видом (типом) государственных 
услуг или  все-таки проактивен лишь режим (т. е. порядок) их 
оказания (предоставления). Данные вопросы важны и для определения 
подходов к классификации, или типологии, проактив-
ных государственных услуг в части того, распространяются ли 
на них существующие подходы к типологизации государственных 
услуг или требуется выработка новых подходов.
В целом на сегодняшний день можно говорить о том, что 
проактивность как принцип управления в социальных системах 
имеет перспективы [13], однако его полномасштабное внедрение 
в российском государственном управлении —  дело будущего. 
При этом оказание государственных услуг как тип 
государственной функции является приоритетной сферой для 
его полноценной апробации и нормативной институционализации.

В российской научной литературе имеются различные подходы 
к типологии государственных услуг: в зависимости от предназначения, 
от характера блага, от продолжительности процесса 
оказания и степени регулярности предоставления и т. п. [14].
Выделяют также классификацию в зависимости от категории 
заявителей, направления деятельности органа государственной 
власти, возмездности, сроков оказания государственной услуги, 
типа выдаваемых по результатам ее оказания документов, 
наличия межведомственного взаимодействия в рамках ее оказания [
15]. В отдельных работах отмечается отсутствие нормативных 
принципов для их классификации [16]. Имеют место 
и традиционные для юридической науки классификации в зависимости 
от источников правового регулирования, вида оказывающего 
услуги органа власти [17]. В юридической литературе 
выделяют и такие виды государственных услуг, как установление 
права на  что-либо, материальное обеспечение установленного 
права, установление юридических фактов, непосредственное 
предоставление информации [18].